Региональное
Законодательство
Ивановская область

Решение Вичугского городского суда Ивановской обл. от 05.03.2013 по делу N 2-152/2013 <О признании недействующими пунктов 8.11.1, 8.11.2, 8.11.3, 8.11.4, 8.11.5 Правил благоустройства территории городского округа Вичуга, утв. Решением городской Думы городского округа Вичуга от 17.01.2013 N 1> Свод законодательства

ВИЧУГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 5 марта 2013 г. по делу № 2-152/2013

город Вичуга

Вичугский городской суд Ивановской области
в составе:
председательствующего судьи Лаврова С.Н.
при секретаре Х.Ю.,
с участием представителя заявителя - помощника Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры: С.А.,
представителя заинтересованного лица - городской Думы городского округа Вичуга - С.Е., действующей на основании доверенности от 26 февраля 2013 года,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных пунктов Правил благоустройства территории городского округа Вичуга, утвержденных Решением городской Думы городского округа Вичуга № 1 от 17 января 2013 года,

установил:

Ивановский межрайонный природоохранный прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с требованием признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 8.11.1, 8.11.2, 8.11.3, 8.11.4, 8.11.5 Правил благоустройства территории городского округа Вичуга, утвержденных Решением городской Думы городского округа Вичуга № 1 от 17 января 2013 года.
В заявлении указано, что Ивановской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соответствия федеральному законодательству Правил благоустройства территории городского округа Вичуга, утвержденных Решением городской Думы городского округа Вичуга № 1 от 17 января 2013 года (далее - Правила). Правила опубликованы в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления" № 1 от 18 января 2013 года и вступили в силу. Пункт 8.11 Правил устанавливает требования по отлову животных. В соответствии с пунктом 8.11.1 Правил отлову подлежат животные независимо от породы и назначения (в том числе и имеющие ошейник), находящиеся на улицах и иных общественных местах без сопровождающего лица. Согласно пункту 8.11.2 Правил отлов осуществляется специализированными организациями по договорам, заключенным с администрацией городского округа Вичуга, в пределах средств, предусмотренных в бюджете на эти цели. Пунктом 8.11.3 Правил установлено, что отлов животных осуществляется строго в соответствии с порядком, утверждаемым постановлением главы администрации городского округа Вичуга. В соответствии с пунктом 8.11.4 Правил умерщвление домашних животных производится в случаях, установленных законодательством или по желанию их владельцев. Согласно пункту 8.11.5 Правил кремация, утилизация и захоронение трупов домашних животных производится специализированными организациями. Указанные пункты Правил установлены незаконно по следующим основаниям. Указанные Правила регулируют отношения в сфере ветеринарии, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и приняты за рамками компетенции органа местного самоуправления. Федеральный закон "О ветеринарии" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не наделяют органы местного самоуправления полномочиями в сфере ветеринарии, в том числе полномочиями по правовому регулированию данных отношений. В силу статей 3, 4 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одно из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 указанного Федерального закона осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Согласно статье 3 Федерального закона "О ветеринарии" к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В судебном заседании представитель заявителя - помощник Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры С.А. - исковые требования поддержал в полном объеме по указанным в нем основаниям.
Представитель заинтересованного лица - городской Думы городского округа Вичуга - С.Е. - с требованиями прокурора не согласна, суду пояснила, что при утверждении Правил городская Дума руководствовалась Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденными Приказом Минрегиона РФ от 27 декабря 2011 года № 613. Согласно указанным Рекомендациям отлов бродячих животных рекомендуется осуществлять специализированными организациями по договорам с администрацией муниципального образования в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на эти цели. Специализированные организации без утвержденного администрацией Порядка отлова, содержания и использования безнадзорных собак и кошек отлов данных животных не осуществляют.
Выслушав представителей заявителя, заинтересованного лица, изучив материалы гражданского дела, суд приходит к выводу, что требования Ивановского межрайонного природоохранного прокурора подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
17 января 2013 года решением городской Думы городского округа Вичуга № 1 утверждены Правила благоустройства территории городского округа Вичуга.
Пунктами 8.11.1, 8.11.2, 8.11.3, 8.11.4, 8.11.5 указанных Правил установлено, что отлову подлежат животные независимо от породы и назначения (в том числе и имеющие ошейник), находящиеся на улицах и иных общественных местах без сопровождающего лица; отлов осуществляется специализированными организациями по договорам, заключенным с администрацией городского округа Вичуга, в пределах средств, предусмотренных в бюджете на эти цели; отлов животных осуществляется строго в соответствии с порядком, утверждаемым постановлением главы администрации городского округа Вичуга; умерщвление домашних животных производится в случаях, установленных законодательством или по желанию их владельцев; кремация, утилизация и захоронение трупов домашних животных производится специализированными организациями.
17 января 2013 года указанные Правила опубликованы в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления городского округа Вичуга".
В соответствии с пунктами "б", "з" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка - состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.
Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как перечень конкретных мер так и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета. Однако такое регулирование должно осуществляться в пределах собственных полномочий и в соответствии с действующими федеральными нормами, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципа самостоятельности самоуправления в Российской Федерации.
Так, пунктом 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31 мая 1996 года № 11, Минсельхозпродом Российской Федерации 18 июня 1996 года № 23 установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.
Принимая во внимание, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, проанализировав указанное выше законодательство, суд приходит к выводу о том, что мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных отнесены к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.
Согласно подпунктам 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществления регионального государственного ветеринарного надзора.
Согласно статье 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Статьями 14, 14.1, 15, 15.1, 16 и 16.1, 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов местного значения, закреплены права органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
При этом анализ указанных положений законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации в соотношении с вышеизложенными нормами позволяет прийти к выводу о том, что в указанной сфере законодатель не отнес к вопросам местного значения ни один из названных вопросов регулирования.
В соответствии со статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
По отдельным вопросам регулирования сферы санитарно-эпидемиологического благополучия населения имеющееся федеральное регулирование также подтверждает вывод о необходимости регулирования и реализации норм на уровне законодательства субъекта Российской Федерации. К примеру, в целях усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах, других населенных пунктах и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей, Советом Министров РСФСР было издано Постановление от 23 сентября 1980 года № 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР", пунктом 5 которого Министерству жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, Министерству сельского хозяйства РСФСР, Министерству здравоохранения РСФСР, Министерству юстиции РСФСР и Роспотребсоюзу с участием заинтересованных организаций поручено в двухмесячный срок разработать и утвердить правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР и инструкцию по отлову безнадзорных собак и кошек, их содержанию и использованию.
В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 года № 449 названными органами приняты Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (далее - Инструкция) и Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (далее - Правила).
Пунктом 1 Инструкции предусмотрено, что отлов безнадзорных собак и кошек в городах, рабочих, курортных и дачных поселках производится организациями жилищно-коммунального хозяйства, а в сельской местности - организациями потребительской кооперации при содействии органов ветеринарного и санитарного надзора, обществ охотников и рыболовов, домовых комитетов и других общественных организаций.
Отлов, транспортировка и содержание безнадзорных животных должны производиться в соответствии с рекомендациями органов ветеринарного надзора (пункт 6 Инструкции).
В силу пунктов 8 и 12 Инструкции отловленные собаки и кошки должны доставляться в организации, определяемые Советами Министров автономных республик, крайисполкомами, облисполкомами, Московским и Ленинградским горисполкомами. Владельцы собак оплачивают при возвращении им отловленных собак стоимость расходов по их отлову, кормлению, содержанию и ветеринарной обработке нелечебного характера в размере, устанавливаемом Советами Министров автономных республик, крайисполкомами, облисполкомами, Московским и Ленинградским горисполкомами.
Пунктом 2.10 Правил предписано не допускать выбрасывание трупов собак и кошек (Павшие животные подлежат утилизации или захоронению в местах и в порядке, установленных гор(рай)исполкомами).
Из положений вышеуказанных норм федерального законодательства следует, что нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым, в том числе относятся и вопросы организации отлова безнадзорных животных, содержание их в специальных приемниках, установление порядка захоронения (утилизации) умерших безнадзорных животных, отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые пункты Правил приняты с нарушением компетенции, предоставленной органам местного самоуправления, так как принятие нормативных правовых актов по данным вопросам отнесено федеральным законодательством к полномочиям субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку суд не располагает сведениями о том, повлекло ли применение указанного Порядка нарушение прав и законных интересов граждан, суд считает возможным признать данный Порядок недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Таким образом, суд признает недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 8.11.1, 8.11.2, 8.11.3, 8.11.4, 8.11.5 Правил благоустройства территории городского округа Вичуга, утвержденных Решением городской Думы городского округа Вичуга № 1 от 17 января 2013 года.
На основании изложенного и, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры - удовлетворить в полном объеме.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 8.11.1, 8.11.2, 8.11.3, 8.11.4, 8.11.5 Правил благоустройства территории городского округа Вичуга, утвержденных Решением городской Думы городского округа Вичуга № 1 от 17 января 2013 года.
Обязать городскую Думу городского округа Вичуга опубликовать настоящее решение после его вступления в законную силу в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления городского округа Вичуга".
Решение может быть обжаловано в Ивановский областной суд через Вичугский городской суд Ивановской области в течение месяца со дня принятия в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------